我是从农村税费改革开始，在安徽省主持安徽的基础教育，从2000年到2006年这段时间（也就是从整个农村基础教育政策调整，到2006年9月1日新《义务教育法》的实施）这个过程，一直在中国的中部典型的省份从事基础教育管理工作，在农村教育改革的第一线有很多的体会。

　　2007年，被教育部借调到教育部基础教育质量监测中心主持日常工作，从事基础教育的质量问题的研究、探索和引领工作。但是，不论是农村基础教育整个改革和发展，还是基础教育质量的监测，我想实际上都是一个中心，就是教育的公平问题。

　　谈农村教育改革实践和思考，主要从三个方面谈：

　　改革主要分两大步

　　一、基础教育最主要的一部分就是义务教育。改革开放这么多年来，我觉得主要分了两大步：

　　1986年《义务教育法》的颁布实施，到上个世纪末实现了两基，经过15年奋斗，到2000年中国在世界九个人口大国中率先如期实现了两个85%，就是在人口普及义务教育这一块达到了85%。2007年底，全国实现“两基”市、县、区达到2820人，占全国总县数的96%，人口覆盖率达到99%。

　　农村教育受益最大

　　本世纪初开始的教育改革对农村的教育受益是最大的，从2001-2006年，我们出现了农村教育政策的调整，也就是由过去农村的基础教育，实际上是由乡镇来举办，由农民来举办，转变到由政府来举办，由以县为主来管理，这是一个大的转变。在这个大的转变过程中，标志性的就是2006年春季开始，国家对农村义务教育经费的改革，2007年春季在全国农村地区全面推开，汇集了全国1.5亿的农村学生。从2008年，也就是今年9月份开始，全部免除城市义务教育学杂费。这成为国家又一个重大的战略决策。尽管是千呼万唤才出来，但是毕竟迈出了这么一大步。

　　2006年9月1日新《义务教育法》正式实施，实际上这么几个大的步数：

　　2006年春西部各省农村中小学全部免除学杂费、给贫困家庭学生免费提供教科书、贫困寄宿生补助生活费。

　　2007年春全国农村中小学全部免除学杂费、2007年9月农村中小学全部免费提供教科书、给贫困寄宿生补助生活费。2008年秋全国城乡中小学全部免除学杂费、的同时提高公用经费标准和贫困寄宿生补助生活费补助标准。

　　教育由各级政府分担

　　义务教育经费由各级政府“分项目、按比例”分担。实际上在义务教育法上只提了一句，目前实行的是西部地区中央财政拿80%，地方财政拿20%，中部地区中央60%，地方40%，农村中小学校舍的维修经费，中西部地区，中央和地方各一半。中小学免费课程的教材费用，中央财政在农村地区的免费全部中央财政承担，承担的是国家课程，地方课程由地方财政承担。农村中小学贫困寄宿生补助生活费补助由地方承担，农村中小学教育债务，各地先自行清理偿还，中央以奖代补。一年内消化完成。

　　这一系列的措施可以说从2001-2006这一段时间的确是来之不易，这些措施现在已经有了法律保障，新修订的《义务教育法》除了在经费上设分项目、按比例，中央、省、市、县、地方、各地来分担，从体制上，《义务教育法》上第七条明确规定，实行国务院领导、省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。保障农村基础教育顺利、健康的实施。

　　从1986-2007年，全面普及义务教育，可以说极大地提高了我国国民整体素质，从20世纪80年代初期，人均受教育年限不到五年，提高到2008年的八年以上，到2007年全国15岁以上的人口平均受教育年限超过8.5年，比世界平均水平高一年。到2002年，中国全面教育发展指数上升为0.954，在121个被监测国家中排名第38位，比2001年第54位上升了16位。

接受过九年义务教育的数以亿计的新一代农村青年已经成为21世纪我国城镇化建设的主力军。

　　教育公平是社会公平的基础

　　二、虽然取得了一系列的成绩，但是改革当中的思考、问题还是很多的。推进基础教育均衡发展、促进教育公平，是实现社会公平的基础。

　　从目前情况来看，农村孩子入学机会公平基本达到，但是整个教育过程的公平和结果的公平，还是不行的。因此，我们下一步，尤其是农村基础教育努力过程当中，必须要考虑如何实施教育过程的公平和教育结果的公平。

　　农村教育改革目前虽然有这么多好的政策，但是还存在着许多的问题，一些中西部农村的基础还是很薄弱、很脆弱，义务教育的巩固和压力很大，如果按照全国公布的数字来统计，2007年底全国小学净入学率达到99.46%，但由于学龄人口基数大，在6-11岁适龄人口中累计约有55万儿童不能获得小学教育。2007年初中阶段毛入学率达98%，这同样意味着在12-14岁的学龄人口当中有110多万儿童不能获得接受初中教育的机会。

　　城乡之间、区域之间、校际之间的资源配置差距较大，实现教育公平的任务仍然相当艰巨。2006年初财政生均预算内事业费支出城，镇是农村的1.3倍，生均财政预算内公用经费支出，城镇是农村的1.2倍。城乡之间、区域之间、校际之间师资队伍差距明显。

　　有人说有的省是三个1/3，1/3的农村中小学教师是民办教师转正的，1/3的是50岁以上的，1/3是新进分配的年轻的老师。实际上这些统计，这些经验性的说法，虽然在局部省份，但是实际整体已经有这样的数据，不久教育部将要公布前面的中小学教师的状况，实际上和这个经验是非常吻合的。

　　城乡之间、域之间基本办学条件差距仍然较大。我昨天刚从河南国家贫困县进行基础教育监测回来，我发现在农村的中小学，几乎没有实验条件，没有音、体、美的实验器材，甚至没有活动的操场和场所。现在实现农远工程，下去一部分计算机和卫星接收的一些设备闲置在那儿，问为什么？两个原因，一是公用经费数量不足，付不起电费。二是付不起维修费，同时也没有专门的教师来从事这样的基础设施的农村远程信息接收工作。可见我们管理、经费、人才在农村都是相当缺乏的。

　　对这个问题我谈谈个人的看法，我觉得实现基础教育的教育公平，要在全国整体推进，是国家一些宏观决策和宏观政策，很快要实现是不现实的，也是不可能的，这样一个理念要在我们的基础教育，从什么地方做起？我觉得首先要从区域内的教育公平做起。而区域内的教育公平，首先要从县域内的教育公平做起。县域内的教育公平是推进我国教育公平一个现实的选择。为什么这么说？因为县级政府作为教育资源的配置和行使教育行政权，是我们目前一个最基层的行政单位。县域内教育公平是国家基础教育公平一个基础的模块。

　　目前的形势发展已经具备了在县域内推进教育公平的条件，因为国家大的政策就是以县为主进行管理，这样一个体制的建立，为推进县域内教育公平奠定了体制上的保障。另外促进县域内的教育公平已具备一定的工作基础和经验的积累，像江苏省、浙江省、安徽省，还有我所看到的黑龙江省等等，这些省都做了大量的工作。但是，推进县域内教育公平不是一句简单的话，它面临着很多的挑战。

　　历年来县域内校间办学经费差距巨大，农村学校经费普遍不足。我有很多数据可以说明，无论是东部、西部，无论是经济发达地区还是欠发达地区，就一个县域情况来说，经费投入上都存在着明显的差距，重点学校高于非重点学校，县城内的学校高于县城外的农村学校。就那我们浙江省这样最好条件的，经济上城乡差距很小的省份来说，我们进行了调查，它的农村学校和县城学校的经费的投入差距也在1：4.1之间。我用了一个经费薄弱的县，安徽，我发现县城教育的投入和农村学校的投入跟浙江省这一个经济发达的县同样是4.1：1。

　　县域内农村校、薄弱校教学仪器设备短缺严重。我们在6个县做了生均值的调研，有的学校生均值一年不到2元。谈素质教育，谈何容易，不要说素质教育，可以说在很多农村的学校，音体美、计算机、外语课都开不出来。在一些农村的中学，中考不考生物和地理，更不要谈实验了。

　　县域内师资结构不合理，农村教师总体素质低下，音体美、外语、计算机教师奇缺。农村学校教师和县城学校教师相比起点学历偏低，而条件艰苦、整体环境落后难以吸引高学历人才到农村任教。农村如果把优秀人才引进去，他住在哪儿都没有地方解决，这样怎么能够吸引人才，不要谈中高级职称了。

　　农村教育中、高级以上职称的教师比例过小、优秀教师，好一点的都向县城集中。在农村教师中有一个很强烈的愿望，往县城去，往城市去。

　　农村教师年龄老化突出，年龄结构不合理，学科结构不合理。县域内教师缺少交流，农村教师接受继续教育的路不畅。为什么不畅？我们通过调研发现，由于经费不落实，设施不足，培训者水平不高，或者是没有培训者，农村教师的继续教育流于形式，除了需要必要的一些学历教育，非学不可，通过远程教育，函授教育之外，其他的几乎没有。如果有的话，也是一些培训机构。这个培训机构是过去中级师范改的。这样一种培训的收费，现在要拿公用经费的5%给教师进行培训，那么这仅仅只是培训费，而农村教师到县城的吃、住自己掏腰包。我们调查下来，很多地方一个暑假培训下来，一个人要负担一千元。这跟县城无法相比。

　　另外一些农村学校有编难补，部分地区教师数量短缺。原因现在财政体制控制在吃财政饭的，一些边远地区、落后地区吃财政饭的人数大大超过控制财政人数，这些超编的人数主要集中在县乡两级的政府机构和事业单位，而我们恰恰教师编制缺编。在这种情况下，很多县、区一级的财政和政府，就对教师这块就叫“有编不补”，无法补。如果要补的话